המילה "משילות" נשמעת לא פעם כמעין סיסמה, אך למעשה, מדובר בעקרון יסוד של הדמוקרטיה. ממשלה נבחרת חייבת להחזיק בסמכות לקבל החלטות וליישמן, אחרת אין לה משמעות. כאשר פקידים בכירים מציבים מגבלות מלאכותיות על היכולת הזו, בין אם אלה גורמים במערכת הביטחון ובין אם זה הייעוץ המשפטי לממשלה, הם אינם מגנים על הדמוקרטיה, הם פוגעים בה.
המשבר עם ראש השב"כ: מי אחראי ומי קובע?
ראש השב"כ, רונן בר, הצהיר כי הוא נושא באחריות למחדל 7 באוקטובר. כל בכירי מערכת הביטחון, מראש אמ"ן ועד הרמטכ"ל, כבר מימשו את אחריותם ועזבו את תפקידם, למעט בר. הוא מצדו הודיע כי אין בכוונתו לסיים את תפקידו במועד המתוכנן, הוא יקבע מתי האחריות שנטל על עצמו תמומש. אך מי אמור לקבוע את העיתוי הזה?
חוק השב"כ קובע חד משמעית: השירות נתון למרות הממשלה, וראש הממשלה ממונה עליו מטעם הממשלה. הממשלה היא זו שממנה את ראש השב"כ לכהונה של חמש שנים, ועל פי החוק מותר לה להאריך לו את תקופת כהונתו בשנה אחת נוספת בלבד, וזאת מטעמים מיוחדים שיירשמו והיא גם זו שרשאית להחליט על סיום כהונתו. כדאי לשים לב שכדי להאריך את התקופה קבע המחוקק שיש צורך בטעמים מיוחדים, אך לא כך ביחס לקיצור התקופה. והדבר מובן, מדובר בתפקיד עם המון כח ואחריות. כדי להפסיק כהונה, לא צריך טעמים מיוחדים, כדי להאריכה חייבים.
גם אי-היענותו של ראש השב"כ לזימון הממשלה להגיע לשטוח את טענותיו בדבר ההמלצה לסיים את כהונתו והעובדה שהוא מנסה לקבוע בעצמו את עיתוי פרישתו מחזקות עוד יותר את הצורך בסיום הכהונה. התנהלות זו של ראש השב"כ היא חציית קו מסוכנת מבחינה דמוקרטית. כיצד מחליט הוא על דעת עצמו להעדר מהישיבה, כאשר הממשלה ורק הממשלה היא הגוף המוסמך לדון בהמשך כהונתו ומשכך אין "פורום מתאים יותר" שבו על בר היה להופיע ולטעון את טענותיו.
שירות ביטחון איננו גוף עצמאי שמחליט לעצמו מתי וכיצד הוא מתנהל. הוא זרוע של הרשות המבצעת, וככזה, עליו לפעול לפי הנחיות הדרג המדיני, בדיוק כפי שמתחייב משלטון החוק.
אם הדרג המקצועי מתחיל לחרוג מסמכותו ולקבל החלטות במקום הממשלה, הדבר פוגע לא רק במשילות, אלא גם באמון הציבור במוסדות המדינה. מדינת ישראל איננה מדינה שמנוהלת בידי פקידים. אחריות וסמכות חייבות לבוא יחד והסמכות לקבוע מי יעמוד בראש השב"כ נתונה בידי הממשלה, לא בידי ראש השב"כ עצמו.
האם ראש השב"כ הוא שומר סף?
בדיון הציבורי נשמעת שוב ושוב הטענה שמדובר בפגיעה בשומרי הסף. אלא שטענה זו שגויה מיסודה. ראש השב"כ אינו שומר סף. תפקידו אינו לפקח על הממשלה אלא להוציא לפועל את מדיניותה ולהגן על ביטחון המדינה בהתאם להנחיות הדרג הנבחר. לא מתאימה לו המדיניות, ביכולתו להתפטר.
שומרי סף הם אותם גורמים שתפקידם לפקח על כך שהממשלה פועלת במסגרת החוק, כדוגמת היועץ המשפטי לממשלה או מבקר המדינה. תפקידם חשוב, אך גם לגביהם יש לזכור כי ביקורת אינה יכולה להפוך לכלי שבולם כל פעולה של הרשות המבצעת או מחליף את תפקידם של נבחרי הציבור.
היועצת המשפטית לממשלה: מייעצת או מחליטה?
במקביל להתנהלות ראש השב"כ ורצון הממשלה לסיים את כהונתו, מבקשת הממשלה להביא לסיום כהונתה של היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב מיארה, שהגדירה עצמה כמעין "שומרת הסכר" בפני הממשלה. אלא שהתפיסה הזו הופכת את תפקידה של היועמ"שית על ראשו.
תפקידה של היועצת המשפטית לממשלה אינו להכתיב לממשלה כיצד לנהוג, אלא לייעץ לה בגבולות הדין. כאשר הייעוץ המשפטי הופך מכלי שמאפשר לממשלה לפעול בתוך המסגרת החוקית לכלי שמונע ממנה לנהל מדיניות, נפגעת המשילות ונוצרת מציאות שבה הכוח האמיתי אינו בידי נבחרי הציבור, אלא בידי גורמים פקידותיים.
דוגמאות רבות מלמדות כי היועצת הנוכחית פועלת באופן שמגביל באופן חסר תקדים את הממשלה: סוגיות מינוי בכירים, קידום מדיניות כלכלית וביטחונית, ואף עיכוב חקיקות שנעשות כחוק. למעשה, המגבלות שמטילה היועמ"שית גרמו לכך שהמסלול העיקרי לחקיקה עבר מהמסלול הממשלתי לפרטי, דבר הפוגע ביכולת הממשלה למשול.
הדבר בולט במיוחד כשמדובר בהבדלים בין גישתה כלפי הממשלה הקודמת לזו הנוכחית. בתקופת הממשלה הקודמת, גם בתקופת בחירות, קיבלה הממשלה גיבוי מלא ממנה למנות רמטכ"ל, לחתום על הסכמים מדיניים, לאשר מינויים לתפקידים בכירים ולהגיע להסכמים. ואילו היום, כאשר הממשלה מבקשת לפעול בנושאים דומים, ואין המדובר בתקופת בחירות, היא נתקלת במחסום משפטי המוצג כ"גדר החוק".
הטענה כי פיטוריה של היועצת המשפטית לממשלה אינם חוקיים היא מופרכת. סמכותה של הממשלה להחליף את היועץ המשפטי לממשלה במקרים של חוסר אמון היא חלק בלתי נפרד מהמשטר הדמוקרטי. בדיוק כפי שהכנסת יכולה להחליף ממשלה אם איבדה בה אמון, כך גם הממשלה רשאית להחליף יועץ משפטי כאשר מתגלעים פערים בלתי ניתנים לגישור בין עמדותיה לבין תפקודו של היועץ.
שלטון החוק מול שלטון הפקידות
חשוב להבהיר: משילות אינה עריצות, אלא אחריות שלטונית. ממשלה דמוקרטית מחויבת לכללי משחק ברורים ולפיקוח מוסדי, אך פיקוח אין פירושו שלילת יכולתה של הממשלה למשול. כאשר מנגנונים שלטוניים פועלים לא כדי לייעץ או לסייע, אלא כדי להכתיב ולהגביל, הדמוקרטיה נפגעת.
שלטון החוק אינו אומר שפקידים יכולים למנוע מנבחרי ציבור לבצע את מדיניותם, אלא שהם מחויבים לפעול במסגרת החוק. אולם כאשר החוק עצמו נותן בידי הממשלה את הסמכות להחליף את ראש השב"כ או את היועצת המשפטית, ניסיון למנוע זאת בטענות ערטילאיות של "שמירה על הדמוקרטיה" הופך בעצמו לפגיעה בעקרונות הדמוקרטיים.
סיכום: ממשלה חייבת למשול
האתגר של המשילות הוא אחד האתגרים המרכזיים שעומדים בפני מדינת ישראל כיום. ממשלה שאינה מסוגלת להוציא לפועל את מדיניותה בגלל חסמים של גורמים בלתי נבחרים אינה ממשלה מתפקדת.
תפקידי הביטחון והייעוץ המשפטי אינם מעל הממשלה, אלא כפופים לה. ראש שב"כ שנכשל במילוי תפקידו, או יועצת משפטית שפועלת כמכשול ולא כגורם מאפשר, אינם יכולים להחזיק את המדינה כבת ערובה. הממשלה חייבת להיות מסוגלת לממש את סמכותה על פי החוק ולשמור על אחריותה כלפי הציבור.
בסופו של דבר, השאלה היא האם מדינת ישראל היא מדינה דמוקרטית שבה הדרג הנבחר מחזיק בהגה השלטון או שמא הכוח האמיתי עובר לידי פקידים, שאיש לא בחר בהם ואיש לא יכול להחליפם.
משילות אינה ערך מופשט. זו זכותה וחובתה של כל ממשלה נבחרת. פקידים בכירים חייבים לזכור: הם אינם מנהלים את המדינה, אלא משרתים את אלו שנבחרו לנהל אותה.